如何科學有效地化解巨大的地方政府存量債務,合理控制未來的政府負債形式與規模,使地方政府財政狀況逐步恢復正常狀態情趣用品,是影響未來5~10年我國財政與金融發展格局的重要問題
  文|《小康》支票借款記者 曹偉
  自201usb3年開始,地方政府債務進入集中償還期,其中53%的地方債務將於2013年底前到期。
  審計署最新公佈稱2012年末全國地方債務餘額10.88萬億元,截至2012年底,債務餘額與GDP的比率為36.7%。地方債局部抗癌食物風險較大。
  中央政府已在不同場合表示要嚴控債務風險。特別是,中央組織部於近期印發的《有巢氏房屋關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》,把政府負債作為政績考核的重要指標,強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究。並提出,考核積極化解歷史遺留問題的情況,把是否存在“新官不理舊賬”、“吃子孫飯”等問題作為考核評價領導班子和領導幹部履職盡責的重要內容。而剛剛閉幕的中央城鎮化工作會議也提出,建立多元可持續的資金保障機制。
  地方債急劇增長背後所累積的金融和財政風險已成為影響我國經濟健康持續發展的一顆“毒瘤”。
  化解這樣一個規模龐大、錯綜複雜的地方債務問題,同時又要滿足地方政府持續的融資需求並非易事。對此,專家們在受訪時均指出,如何科學有效地化解巨大的地方政府存量債務,合理控制未來的政府負債形式與規模,使地方政府財政狀況逐步恢復正常狀態,是影響未來5~10年我國財政與金融發展格局的重要問題。
  地方債風險擴大與公共經濟需求左右為難
  目前審計署對地方政府債務的審計範圍,除了融資平臺債務,還包括地方政府債券、國債轉貸、外債轉貸、農業綜合開發借款、其他財政轉貸債務中確定由財政資金償還的債務、地方政府糧食企業和供銷企業政策性掛賬。
  2011年審計署公告顯示,各地共有6576個融資平臺公司,而央行2011年6月1日發佈的《2010年中國區域金融運行報告》顯示,截至2010年年末,全國共有地方政府融資平臺1萬餘家。
  由此可見,審計署審計範圍包括的融資平臺,比央行統計數少了3000多家,直接縮小了債務審計的範圍。
  儘管如此,目前,地方政府在直接債務上主要的融資方式,除了國債,還是利用土地抵押開展的銀行貸款。土地財政成為當前地方財政中最核心的內容。政府的還債來源幾乎全部依賴土地出讓收入,到目前已進入集中還貸期。
  對此,一些省份的財政預算報告已經顯露出擔憂。如浙江省財政預算報告稱,“地方政府性債務進入還貸高峰期,一些市縣財政資金調度的壓力較大”;而湖南省預算草案則直接指出,“償債壓力很大,一些地方政府投融資平臺公司運行存在隱患,財政潛在風險不容忽視”。
  “目前上萬家政府投融資平臺,是地方政府債務的主要來源。過去數年間,地方政府設立融資平臺企業的行為逐漸無序化,既不講求科學的治理結構,也不遵循市場化的經營規則,把土地資源當做‘護身符’。”財政部財政科學研究所研究員孔志峰向《小康》記者指出,這樣最終的結果,是這種企業化的債務風險,最終成為財政的債務風險和金融風險。
  孔志峰聯合多位專家於2013年發佈的《解決地方政府債務風險研究報告》(以下簡稱《報告》)中指出,投融資平臺的概念本身即違反市場規律,因為設立平臺的唯一目標就是融資,根本不顧及財政承受能力、項目投資效益、企業經營風險等問題。而這些問題在長達數年的時間里,被不斷推高的土地價格所掩蓋,目前已經到了快蓋不住的程度。
  在近些年不斷被曝光的案例中,有的平臺企業為了達到向銀行融資的目的,不惜採用將土地“一女多嫁”甚至做假賬的手段;而部分銀行在強大的利益吸引與內部效益考核面前,扮演了“睜一隻眼閉一隻眼”的角色。“這種情況已經使部分地方債務直接演變成了未來的金融風險。”孔志峰指出。
  2010年國務院發佈了19號文件,對地方投融資平臺進行了清理整頓。銀監會、證監會等也發文收縮地方融資平臺企業銀行貸款規模。但從實際執行情況看,一方面,如果徹底卡斷地方政府投融資平臺的融資渠道,不僅將導致一批在建的項目停工,影響地方公共經濟的發展,而且會導致資金鏈的斷裂,使地方的債務風險直接轉化為真正的債務危機。
  此外,地方發展公共經濟的需求,仍然需要政府投融資平臺發揮作用,提供融資功能。因此,在嚴格執行19號文件的同時,地方投融資平臺一方面積極向商業化的方向發展,形成真正的公共治理結構和企業化管理機制。同時政府在縮減銀行貸款渠道的同時,採取了信托、債券、銀行業內部影子銀行等直接債務的方式,以及通過向子公司提供擔保等隱性債務的方式,繼續履行著政府投融資平臺的功能。
  “地方政府投融資平臺的這種‘拆東牆補西牆’的方式,在未來的發展中,必將長期地以不同的方式存在。”孔志峰指出,其實這樣反而加大了地方政府負債的資金成本,雖然可以在時間上短暫延緩資金鏈崩盤的危險,但卻使整個不良債務規模變得越來越大,最終可能危及整個國家財政的穩定。
  財政資金的金融化管理
  在參與《報告》研究的過程中,研究者們均認為,公共經濟的發展將是升級轉型的基礎。因此,儘管已經存在著占全國GDP總額已達三分之一左右的地方政府債務,但未來地方債務仍將受公共經濟發展的客觀要求和不可根除的地方政府無限制負債投資的慣性思維影響,而呈現更為快速增長的態勢。
  “要確保新時期經濟的轉型升級,必鬚髮展公共經濟。”在中國財政學會公司合作研究專業委員會副秘書長張超英看來,在目前政府的財力結構下,發展公共經濟的主要手段,仍然是債務。因此,要從根本上消除地方債務或者不允許地方政府增加債務規模,既不現實,也很困難。“唯一的辦法,就是採取一種符合社會主義市場經濟要求的新的政府投融資模式,來取代現有的制度,從而在徹底化解地方債務的同時,確保公共經濟的可持續發展,確保公共經濟為整個經濟結構的轉型升級提供更多的公共服務。”
  政府投融資體系形成以來,一直是建立在國家信用的基礎上。從目前對地方債務管理的改革思路,以及新一輪財政管理體制改革的方案中不難發現,對地方債的管理,仍然還是要採用建立在國家信用基礎上的財政工具。
  “從幾十年政府投融資體制的發展過程可以看到,在不可能消除中央政府對地方政府債務兜底的情況下,僅僅採取財政工具,是很難化解這一問題的。”孔志峰向記者解釋道,我們認為,必須“跳出財政看財政”,換一個角度,來尋找化解地方政府債務的方法。
  記者查閱發現,在英語中,財政與金融都是被稱作“finance”。而《報告》中就認為,從債務的角度講,無論是財政性資金,還是銀行資金;無論是政府債務,還是銀行債務、企業債務,其最終的表現形式,都是資金的運行過程。因此,儘管財政資金與金融資金在性質上存在著巨大的差別,但在表現方式上,卻都是一種資金的運用。
  當然,不論從哪個角度講,財政作為每個國家自有資金量最大的經濟主體,運用金融對資金的管理模式來管好財政資金,才能真正發揮財政資金在宏觀金融運行中的正面作用。
  同時,通過在資金層面與金融機構的合作,才能從根本上解決財政資金現行管理體制中的很多問題。
  《報告》中還專門指出,財政資金的金融化管理,是指運用金融機構管理資金的方式方法,來提升財政資金的管理能力。這些金融方式的應用,不僅不會混淆財政資金與銀行資金的性質差異,而且,通過金融工具的有效運作,可以形成良好的財政金融互動機制,用金融的思維來管理、運用財政資金,從而建立金融化財政管理體系,真正提高財政管理資金的能力,從而達到財政管理精細化和科學化的目標。
  探索產業基金加金融租賃模式
  如何從最容易市場化的領域入手,形成成熟模式,再逐步推廣,無疑是最簡單快捷有效的改革路徑。
  《報告》運用“產業基金+金融租賃”模式改造現有的財政投融資模式,希望通過這一模式,來化解地方政府現有的債務問題,並用上述模式替代地方政府借債,來解決未來發展中公共經濟投資問題。
  “我們按照現行的財政管理體制改革和金融體制改革的路徑,研究形成了以產業基金加金融租賃為主要金融工具,來替代現有的政府投融資平臺,形成金融化的財政管理體制,化解現有的和未來的政府負債問題的一整套方案。”孔志峰解釋道。
  首先要明確政府投融資的範圍。如果從財政資金的金融化屬性來講,只要能帶來資金增值、並不影響財政資金使用效率的領域,都應該歸屬為政府投融資領域。
  例如,目前我國的政府行政事業單位的辦公用房,基本上都屬於“行政用地”,屬於政府公共資產。即使有多餘的用房出租,也屬於非轉經,要上交財政。在這樣的體制下,政府辦公大樓和一些事業單位的辦公用房越來越豪華,已經成為地方政府管理中的“一道風景線”,不僅影響了財政成本,在一定程度上還影響了黨群關係。
  在現有體制下,要解決樓堂館所的建設問題,唯一的辦法,就是通過行政手段搞幾不准,同時,在預算資金上不予安排。但在目前公共部門(政府、事業單位、非政府組織等)資金來源多渠道、各類部門“混合經濟”(政府與事業單位、非政府組織混崗、混合辦公)的情況下,這些措施是根本解決不了問題的。專家們認為,要化解這一問題,還得從財政的資金屬性入手。
  對此,孔志峰指出,在政府投融資創新模式下,行政事業單位的辦公大樓,將視同一般的寫字樓,進行績效化管理。除了必須體現政府形象的“政府大樓”外,其他政府部門、事業單位、非政府組織的辦公大樓,均按照商務化辦公樓的價值,進行價值評估,並將這些辦公大樓的性質從“政府用地”、“政府用房”轉化為“商業用地”、“商業用房”。在此基礎上,由政府的資產管理部門(一般歸市政府的機關服務中心)按照市場化的價格,向事業單位、政府部門和非政府組織收取租金。再通過預算的再分配,按照“三定方案”確定的編製和配房標準,分配辦公用房租金指標。
  通過這樣的辦法,在不增加財政支出壓力的情況下,可以較好地解決長期以來政府部門辦公樓超標和人員超編的問題:假設某事業單位目前使用的辦公樓達到了五星級的標準,且人員超編100人,而財政則僅僅按三星級的標準,下達租房指標,那麼,該單位完全可以通過將原辦公樓整體出租的辦法,改住到三星級,甚至三星標準以下的辦公樓,用現有人員的辦公樓租金,解決超編人員的辦公用房問題。
  此外可以將基金管理公司替代投融資平臺成為政府投融資主體。
  “以目前政府投融資平臺為主體開展政府投融資活動,已經證明有著巨大的風險。從發展的角度看,只有把這些政府投融資主體真正的企業化,才能從根本上化解目前存在的矛盾。”《報告》參與人之一,成都投資控股集團有限公司、英國皇家特許測量師李彬對《小康》記者表示。
  目前,政府投融資平臺中最大的舉債,就是土地儲備融資。以此為基礎,地方政府完全可以建立起一個“土地儲備基金”,以土地儲備後的增值為還款來源,通過基金管理公司的運行,來籌集土地儲備資金,並用基金投資的方式,引導相關產業合理利用土地。如果說,用基金管理公司替代現有的政府投融資平臺,其主要的作用是通過金融化的管理方式,解決政府建設公共經濟的資金來源問題,同時,為公共經濟的市場化、公司化運行奠定製度基礎,那麼,引入金融租賃公司,則是在政府投資公共經濟領域中,強化其投資能力的一種重要手段。
  因此,在基金管理公司為政府投融資平臺、盤活地方政府的財政性資金的基礎上,金融租賃公司作為物權的管理者、盤活地方政府的財政性資產,通過上述兩個平臺的有機組合,就能形成比較完整的政府投融資創新模式的操作平臺。
  此外,由基金管理公司、金融租賃公司替代原來的政府投融資平臺,使政府投融資平臺改製為真正的企業,成為承擔公共經濟運行的主體。在此基礎上,形成新型的政府投融資管理體系。
  利用這一模式,推進財政資金的金融化管理,真正按照市場經濟的客觀要求,對財政管理體制進行改造,充分發揮財政的資金屬性,使這一地方中最大的“資金人”在金融、產業、社會事業發展等方面,都能發揮出最大的作用。從而走出目前就財政論財政的怪圈,真正實現財政管理體制的改革。
(編輯:SN054)
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